“Goede gronden?”. De groeistuip van het vertrouwensbeginsel binnen de rechtspraak van de ABRvS

Een bestuursorgaan mag het vertrouwen dat het heeft gewekt en dat heeft geleid tot gerechtvaardigde verwachtingen niet beschamen. Het vertrouwensbeginsel is één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Maar wanneer wordt er precies voldaan aan dit vereiste? Wanneer wordt jouw verwachting beschermd door het vertrouwensbeginsel? In onze nieuwe blog legt Maarten van der Laan het vertrouwensbeginsel uit. Hierbij besteedt hij met name aandacht aan de recente jurisprudentie. Nieuwsgierig geworden naar dit interessante beginsel? Lees snel verder!

 

 

 

Deze zomer wijdde Ars Aequi een themanummer aan het mensbeeld binnen het recht. Leo Damen schreef in dit verband het essay “De autonome Awb mens”.1 In het artikel geeft Damen aan dat het mensbeeld van de wetgever binnen de verschillende rechtsgebieden sterk uiteenloopt. Binnen het privaatrecht wordt de burger in haar hoedanigheid als consument door wetgever en rechter beschermd. Zoals Damen het formuleert: “als consument mag de burger zich soms zeer onnozel gedragen.”2 Binnen het bestuursrecht heeft diezelfde burger het minder getroffen. Ter illustratie formuleert Damen een forse lijst van geboden waar de burger zich aan dient te houden. Over informatievoorziening adviseert Damen het volgende: “maak van alle door bestuurders en ambtenaren gevoerde telefoongesprekken een opname, sla die digitaal op en deel dat aan de gesprekspartners mee.”3  

De toepassing van het vertrouwensbeginsel door de Afdeling in de afgelopen jaren lijkt deze kloof tussen het privaat- en het publiekrecht te weerspiegelen. Waar binnen het civiel recht de vertegenwoordigingsbevoegdheid relatief snel wordt aangenomen4, bleef de Afdeling de afgelopen tijd terughoudend bij de toetsing van dit criterium als onderdeel van het vertrouwensbeginsel: “Een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt vaak gedaan, maar zelden toegekend.”5 en “Ik roep wel eens badinerend dat het vertrouwensbeginsel is afgeschaft.”6 Beide uitspraken zijn afkomstig van gevestigde juristen binnen het Nederlands bestuursrecht.

Met haar uitspraak van 19 juli 2017 lijkt de Afdeling ruimte te maken voor een breder begrip van het vertrouwensbeginsel.7 Met dit stuk beoog ik het omgaan van de Afdeling nader te onderzoeken. Hierbij ga ik eerst in op de juridische en maatschappelijke context die voorafgaat aan het omgaan van de Afdeling. Hierna zal ik vooruitlopen op de mogelijke implicaties die het omgaan van de Afdeling zal hebben voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel in de nabije toekomst.  

Het vertrouwensbeginsel in het Nederlands bestuursrecht

De Afdeling hanteerde tot voor kort de volgende standaardoverweging voor het vaststellen van het gerechtvaardigd vertrouwen: “Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [...] nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.”8 De standaardoverweging kan worden omgeschreven tot een drietal stappen. Zo dient sprake te zijn van: concrete en ondubbelzinnige toezeggingen (i), welke gedaan zijn door een daartoe bevoegd persoon (ii), en deze toezeggingen dienen van dermate aard te zijn dat er rechtens te honoreren verwachtingen aan kunnen worden ontleend (iii).9 Met deze stappen stelt de rechter vast of er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen.

In aanvulling hierop dient er voldaan te zijn aan het dispositievereiste. Het vereiste schrijft voor dat de belanghebbende op basis van zijn gerechtvaardigde vertrouwen heeft gehandeld. In beginsel dient er verder sprake te zijn van schade als gevolg van dit beginsel.10  Na vaststelling van het gerechtvaardigd vertrouwen voert de rechter nog een belangenafweging uit waarin hij het gewekte vertrouwen afweegt tegen het algemeen belang en belangen van eventuele derden.11 De rechter zal met oog op het algemeen belang niet snel in strijd met algemeen verbindende voorschriften beslissen.12 De rechter kan kiezen voor het toepassen van schadevergoeding indien het gewekte vertrouwen niet voor honorering in aanmerking komt.13

Een beroep op het vertrouwensbeginsel liep voor het omgaan van de Afdeling vaak stuk op de tweede stap van de standaardformulering die door rechters wordt gehanteerd: “een daartoe bevoegd persoon.” De Afdeling is in het verleden erg streng geweest in de toepassing van dit criterium. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat gerechtvaardigd vertrouwen in beginsel enkel kan ontstaan, indien de toezegging rechtstreeks afkomstig is van het bestuursorgaan, dan wel een daartoe gemandateerd ambtenaar.14  Door de stringente toepassing van het criterium slaagt een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen zelden.15 De gemiddelde burger komt namelijk niet verder dan het gemeenteloket.

De Afdeling gaat om: “goede gronden?”

Met de uitspraak van 19 juli 2017 is de Afdeling een nieuwe weg ingeslagen in de beoordeling van het vertrouwensbeginsel.16 De Afdeling doet hierbij de volgende toevoeging aan de standaardoverweging: “hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.“17 De Afdeling verruimt hierbij het criterium van de daartoe bevoegd persoon, als zijnde een van de drie onderdelen van de te hanteren standaardoverweging. In deze paragraaf zal ik nader ingaan op de te verwachten consequenties van het omgaan van de Afdeling op de rechtspraktijk.

De Afdeling gaat in haar uitspraak niet expliciet in op wat men dient te verstaan onder goede gronden. Vanzelfsprekend zal de ruimere lijn niet betekenen dat de uitlatingen van iedere ambtenaar het bestuursorgaan kan binden. In de uitspraak ontving de belanghebbende een uitnodiging om over de paardenbak in gesprek te gaan van de “directeur ruimtelijke zaken, namens het college”.18 In het gesprek is ondubbelzinnig medegedeeld dat de paardenbak van belanghebbende niet vergunningplichtig is. De mededeling is opgenomen in het verslag van het gesprek.19

Sanders betoogt dat de “goede gronden” waar de Afdeling over spreekt gelezen zou moeten worden als de invulling van het leerstuk van de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid binnen het civiele recht (art. 3:61 lid 2 BW). Vertaald naar het handhavingsrecht betekent dit volgens Sanders dat gebondenheid van het bestuursorgaan vereist dat de ambtenaar iets toezegt (i), het bestuursorgaan hierbij een gedraging verricht die (impliciet) bevestigd dat de ambtenaar namens het bestuursorgaan spreekt (ii) en de burger redelijkerwijs mag aannemen dat de ambtenaar namens het bestuursorgaan spreekt (iii).20 De maatschappelijke positie van de aanvrager is hierbij evenzo relevant.  

Mogelijke implicaties voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel

Aangenomen kan worden dat het gerechtvaardigd vertrouwen nu sneller zal worden aangenomen door de bestuursrechter. Gerechtvaardigd vertrouwen leidt echter lang niet altijd tot honorering van de toezegging die aan de belanghebbende is gedaan. De rechter voert te allen tijde een belangenafweging uit waarin het vertrouwen wordt afgewogen tegen overige algemene en bijzondere belangen. Met oog op het beginsel van rechtszekerheid zal de rechter echter niet te scheutig zijn met de honorering van het gewekte vertrouwen. Honorering van een gerechtvaardigd vertrouwen zal volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel niet tot een contra legem beslissing leiden.21 Dit betekent dat de honorering van de gewekte verwachtingen in de toekomst – naar mijn verwachting -  vaak stuk zal lopen op de door de rechter te maken belangenafweging.

Schadevergoeding biedt hier een oplossing zodat de belanghebbende niet met lege handen staat.22 Hiertegen valt aan te voeren dat het niet wenselijk is om het vertrouwensbeginsel al te veel in de sfeer van het vermogensrecht te trekken. Er mag geen gewoonte ontstaan waarin bestuursorganen het gewekte vertrouwen stelselmatig afkopen door toekenning van schadevergoeding.23 Een dergelijke praktijk verhoudt zich slecht tot de rechtsbeleving van burgers. De burger wendt zich tot het bestuursorgaan met een wens om iets tot stand te doen brengen: een dakkapel, de plaatsing van een woonschip of de realisatie van een paardenbak. De wens van de burger is hierbij nadrukkelijk gericht op het realiseren van zijn of haar idee; niet op het voeren van een jarenlange procedure bij de rechter om uiteindelijk met een zakje geld huiswaarts te keren.

Gezien de nieuwe jurisprudentielijn zal de rechter naar verwachting vaker een belangenafweging moeten maken na vaststelling van gerechtvaardigd vertrouwen. Belofte maakt schuld. Laten we hopen dat deze schuld in de toekomst niet enkel in geld uitgedrukt zal worden.

 

door: Maarten van der Laan

 
1 L. Damen, ‘De autonome Awbmens?”, Ars Aequi, 2017, pp. 628-638
2 L. Damen, ‘De autonome Awbmens?”, Ars Aequi, 2017, pp. 628-638, par 3.
3 L. Damen, ‘De autonome Awbmens?”, Ars Aequi, 2017, pp. 628-638, par. 16-20.
4 Zie bijvoorbeeld: HR 27 november 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZB1223, AB 1993/338 (Felix/Aruba, luchthavenmeester Aruba). 
5 ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, AB 2017/425, m.nt. T.N. Sanders.
6 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281, AB 2016/21, m.nt. L.J.A. Damen.
7 De nieuwe standaardformulering is door de Afdeling bevestigd met haar uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2675).
8 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949
9 Deze ontleding heb ik ontleend aan: ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, AB 2017/425, m.nt. T.N. Sanders.
10 Damen et al. Bestuursrecht. Deel 1. Systeem. Bevoegdheid. Bevoegdheidsuitoefening. Handhaving. (vierde, herziene druk). Den Haag: Boom Juridische Uitgevers (2013), par. 8148-8149.
11 Damen et al. Bestuursrecht. Deel 1. Systeem. Bevoegdheid. Bevoegdheidsuitoefening. Handhaving. (vierde, herziene druk). Den Haag: Boom Juridische Uitgevers (2013), par. 8134.
12 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281, AB 2016/21, m.nt. L.J.A. Damen
13 Zie bijvoorbeeld R.M. van Male, ‘Maatwerk bij het vertrouwensbeginsel’, NTB 2012/14.
14 CrVB 10 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6851, AB 2012/268, m.nt. Bröring. Ook de toezegging van een bevoegd wethouder is bijvoorbeeld onvoldoende om het college van B&W te binden, zie bijvoorbeeld: ABRvS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6880, JB2012/181, m.nt. R.J.N. Schlössels.
15 Voor de formulering die Damen hanteert, zie bijvoorbeeld: ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1520, AB 2015/402, m.nt. L.J.A. Damen.
16 ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, AB 2017/425, m.nt. T.N. Sanders
17 De Afdeling heeft de nieuwe standaardformulering herhaald in haar uitspraak van 4 oktober 2017 (Uitspraak 201606888/1/A1).
18 ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, AB 2017/425, m.nt. T.N. Sanders, r.o. 6.3. 
19 Idem, r.o. 6.3.
20 Hiermee parafraseer ik de woorden van Sanders, zoals geformuleerd in: ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, AB 2017/425, m.nt. T.N. Sanders, par. 6.
21 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281, AB 2016/21, m.nt. L.J.A. Damen.
22 Zie bijvoorbeeld: R.M. van Male, ‘Maatwerk bij het vertrouwensbeginsel’, NTB 2012/14.
23 Voor een vergelijkbaar standpunt, zie R.J.N. Schlössels, ‘Afkoopbaar vertrouwen?”, Gst. 2013/101.