De beleidsvrijheid van de overheid in de zaak Urgenda

Op 9 oktober 2018 heeft het gerechtshof Den Haag de uitspraak van de rechtbank in de zaak Urgenda bekrachtigd. Stichting Urgenda vindt dat de Staat meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. Ook vindt zij dat de Staat geen adequaat klimaatbeleid voert. De Staat erkent de noodzaak tot het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen wel, maar vindt dat hij voldoende inspanningen levert om dit doel te bereiken. Op dit moment hanteert de Staat een emissiereductie van 20%. Urgenda wil dit percentage opgehoogd zien naar ten minste 25%. De Staat heeft betoogd dat een toewijzing van deze vordering (onder andere) in strijd zal zijn met de aan de Staat toekomende beleidsvrijheid. Uiteindelijk stelde de rechtbank Urgenda in het gelijk, waarna de Staat in hoger beroep is gegaan. Een aantal dagen geleden is op 24 mei gestart met het voeren van de mondelinge pleidooien.

Zowel de rechtbank als het hof maakten korte metten met het verweer van de Staat inzake zijn beleidsvrijheid. Het hof oordeelt dat de Staat ten minste 25% moet reduceren per eind 2020.1 Volgens het hof behoudt de daarmee Staat zijn beleidsvrijheid, omdat de Staat zelf mag bepalen op welke wijze hij aan dit bevel uitvoering geeft.2

De uitspraak van het hof geeft op verschillende vlakken genoeg voer voor discussie. De vraag die mij in deze zaak het meest intrigeert, is in hoeverre de rechter het beleid van de uitvoerende macht mag toetsen. Heeft de rechter in deze zaak de beleidsvrijheid wel goed in acht genomen? Hoe toetst de rechter normaal gesproken zulke gevallen? Op deze vragen zal ik in deze blog een antwoord geven. Allereerst zal ik kort uiteenzetten op welke gronden het hof het onrechtmatig handelen van de Staat heeft gebaseerd. Vervolgens zal ik bespreken hoe deze gronden doorwerken in het Nederlandse recht en of, en zo ja, wat dit inhoudt voor de beleidsvrijheid van de Staat. Daarna zal ik aan de hand van de relevante jurisprudentie uitleggen in hoeverre de rechter het beleid van het bestuur mag toetsen. Vervolgens zal ik deze regels toepassen op de Urgenda-zaak. Tot slot zal ik mijn bevindingen kort uiteenzetten in de conclusie.

 

Het oordeel van het Hof

Zoals al aangegeven, baseert het hof zich voor het onrechtmatige handelen van de Staat op het EVRM, meer specifiek de artikelen 2 en 8. Artikel 2 EVRM beschermt het belang van het leven. Daaronder vallen ook de omgevingsgerelateerde situaties die het recht op leven aantasten of dreigen aan te tasten.3 Hieronder valt ook het recht op een passende bescherming door de Staat tegen voorzienbare en redelijkerwijs vermijdbare potentieel levensbedreigende risico’s tegen natuurlijke en door de mens veroorzaakte catastrofes. Volgens Van der Veen vallen de levensbedreigende gevolgen van klimaatverandering hier zeker onder.4 Artikel 8 EVRM beschermt het recht op het respect voor het privéleven, het familieleven, de woning en de correspondentie. Artikel 8 EVRM kan eveneens van toepassing zijn voor omgevingsrechtelijke situaties. Voor zowel artikel 2 als artikel 8 EVRM geldt dat zij zowel positieve als negatieve verplichtingen bevatten.5 Hieronder valt ook de positieve verplichting om ter voorkoming van een toekomstige aantasting van deze belangen concrete handelingen te verrichten. Dat is een zorgplicht. Het kan dan gaan om een dreigende aantasting van artikel 2 of 8 EVRM. Volgens het hof is in de Urgenda-zaak sprake van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, waardoor de Staat preventieve maatregelen dient te nemen om de aantasting van artikelen 2 en 8 EVRM zoveel mogelijk te voorkomen.6

 

Het EVRM in het Nederlandse recht

Het hof heeft het onrechtmatige handelen van de Staat gebaseerd op het EVRM in plaats van art. 6:162 BW. Op grond van het EVRM kan aan de Staat een margin of appreciation toekomen. Dat is het geval bij de artikelen 2 en 8 EVRM. In de zaak Öneryildiz/Turkije blijkt dat er een ruime margin of appreciation geldt voor artikel 2 EVRM.7 Het Hof van Justitie van de Europese Unie dient daarom in een dergelijk geval terughoudend te toetsen, omdat er beleidsvrijheid wordt overgelaten aan de lidstaten. Er mag dan slechts worden getoetst of de lidstaat in redelijkheid tot dit oordeel heeft mogen komen.

In het onderhavige geval gaat het echter om de nationale rechter. Uit jurisprudentie van de Hoge Raad en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat in het geval dat de Nederlandse rechter te maken krijgt met een zaak over bepalingen van het EVRM, die een margin of appreciation toelaten, de Nederlandse rechter deze beoordelingsvrijheid dan ook moet gunnen aan de wetgever of het bestuur (de uitvoerende macht).8 Als de overheid rekening moet houden met algemene belangen en/of beleids- of beoordelingsvrijheid heeft, moet het handelen van de overheid door de rechter terughoudend worden getoetst.9 Dat houdt, zoals hiervoor gezegd, in dat de rechter slechts mag toetsen of de overheid in redelijkheid tot dit oordeel had mogen komen. De inhoud wordt niet getoetst.

 

Beleidsvrijheid in de jurisprudentie

Uit de uitspraak van de rechtbank in de Urgenda-zaak blijkt dat nog niet eerder is vast komen te staan hoe de mate van vrijheid bij het vaststellen van beleid inzake het klimaat moet worden vastgesteld.10 Om te kijken welke mate van beleidsvrijheid aan de Staat toekomt in een dergelijk geval, zal daarom de jurisprudentie bekeken moeten worden.

Als de Staat handelt in strijd met artikel 2 EVRM, dan levert dit in het Nederlands recht ook een onrechtmatige daad op in de zin van artikel 6:162 BW.11 Er is dan immers voldaan aan het vereiste van handelen in strijd met een wettelijke plicht.12 Voor een nadere invulling van de overheidsaansprakelijkheid kan daarom gekeken worden naar artikel 6:162 BW.13 De hierna te bespreken jurisprudentie zijn allemaal besproken in het licht van artikel 6:162 BW.

In 1940 heeft de Hoge Raad in het arrest Heldenkermis geoordeeld dat de rechter de uitoefening van een publieke taak alleen mag beoordelen wanneer de grenzen zijn overschreden waarbinnen de overheid vrij is om naar eigen inzicht te handelen. De Hoge Raad concludeert daarbij dat voor een toetsing daarvan, de wettelijke omschrijving van de overheidstaak, de aard van de wettelijke taak en de omstandigheden waaronder de taak moet worden volbracht van belang zijn.14

In 2011 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen over de aansprakelijkheid van een waterschap.15 Allereerst wordt gesteld dat vaststaat dat het waterschap een zekere mate van beleidsvrijheid toekomt, maar daarbij wordt ook gelijk de kanttekening geplaatst dat de beleidsvrijheid niet zó ver reikt dat er alleen maar een marginale toets hoeft te worden gehanteerd.16 Wat dan getoetst moet worden is of het waterschap beneden de zorg van een goed beheerder is gebleven. Daarbij moet in aanmerking worden genomen alle concrete omstandigheden van het geval en de verschillende, bij het beleid betrokken belangen en middelen.17

Hieruit kan dus geconcludeerd worden, dat als er sprake is van een zorgplicht, er een volle toets plaatsvindt in plaats van een terughoudende toets. Deze volle toets ziet dan op de zorgplicht zelf. De rechter mag dus toetsen of de Staat aan zijn zorgplicht voldoet. De Staat mag daarentegen wel zelf bepalen hoe zij aan haar zorgplicht voldoet.18

 

Beleidsvrijheid in de Urgenda-zaak

Zoals we hiervoor zagen, geldt in beginsel dat, indien de overheid beleidsvrijheid toekomt, de rechter dit terughoudend moet toetsen. In casu komt de Staat beleidsvrijheid toe – artikelen 2 en 8 EVRM spreken van een wide margin of appreciation. Deze beleidsvrijheid moet worden getoetst aan de eisen die in het Heldenkermis-arrest zijn genoemd. Daaruit blijkt dat de Staat in de Urgenda-zaak beleidsvrijheid toekomt. Uit de uitspraak van Van den Berg/Waterschap De oude Rijnstromen blijkt echter dat in het geval er een zorgplicht op de overheid rust, de rechter die zorgplicht vol mag toetsen. Dit betekent in het geval van Urgenda dat de rechter een volle toets mag loslaten op de zorgplicht van de Staat ex artikelen 2 en 8 EVRM.

 

Conclusie

Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de overheid wel degelijk beleidsvrijheid toekomt in het vaststellen van het klimaatbeleid. Deze beleidsvrijheid wordt echter ingeperkt door de volle toetsing van de zorgplicht ex artikelen 2 en 8 EVRM. Dit heeft tot gevolg dat de rechter bevoegd is om de zorgplicht van de Staat volledig mag toetsen. De rechter zal dan ten volle toetsen of de Staat aan zijn zorgplicht in de zin van art. 2 en 8 EVRM heeft voldaan. Mijns inziens is daar niets mis mee, nu de Staat wel zelf mag invullen hoe zij aan de 25%-norm gaan voldoen.

 

Door: Hilde Klok

1. Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 76.
2. Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 68.
3. Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 76.
4. Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, m.nt. Ch.W. Backes en G.A. van der Veen, punt 3.
5. Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 41.
6. Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 43.
7. EHRM 30 november 2004, AB 2005/43, r.o. 107 (Öneryildiz/Turkije) en Hof Den Haag 9 oktober. 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, m.nt. Ch.W. Backes en G.A. van der Veen, punt 3.
8. N. Jak & J. Vermont, ‘De Nederlandse rechter en de margin of appreciation: De rol van de margin of appreciation in de interne horizontale relatie tussen de rechter, de wetgever en het bestuur’, NJCM, jrg. 32 (2007), nr. 2, p. 128.
9. Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-IV 2015/343b.
10. Rb. Den Haag, 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145, r.o. 4.53.
11. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘EHRM-uitspraak Öneryildiz tegen Turkije: Europese grenzen aan het gedogen van gevaarlijke situaties en aan beperkingen van overheidsaansprakelijkheid bij ongelukken en rampen’ O&A, 2003, p. 109.
12. H.J.Th.M. van Roosmalen, Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en Nederland, (diss. Universiteit Leiden), p. 347.
13. Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-IV 2015/340.
14. HR 29 maart 1940, NJ 1940/1128 (Heldenkermis).
15. HR 9 november 2001, ECLI:NL:PHR:2001:AD5302, m.nt. C.J.H. Brunner (Van den Berg/Waterschap De oude Rijnstromen), r.o. 3.5.3.
16. HR 9 november 2001, ECLI:NL:PHR:2001:AD5302, m.nt. C.J.H. Brunner (Van den Berg/Waterschap De oude Rijnstromen), r.o. 3.5.3.
17. HR 9 november 2001, ECLI:NL:PHR:2001:AD5302, m.nt. C.J.H. Brunner (Van den Berg/Waterschap De oude Rijnstromen), r.o. 3.5.3.
18. C. Klos, Klimaatverandering en de onrechtmatige daad (bachelorscriptie Amsterdam), 2017, p. 11.
19. ‘Staat tekent cassatie aan in Urgenda-zaak’, Rijksoverheid.nl. 20. ‘Staat in cassatie in Urgenda-zaak’, Nrc.nl.
Agenda

Vind je droombaan: Workshop Young Talent Factory

Wat zijn jouw mogelijkheden op de arbeidsmarkt? Kom erachter hoe jouw droombaan eruit ziet en wat jouw unieke talenten zijn tijdens deze workshop bij Young Talent Factory. Na afloop kun je de eerste stap richting jouw droombaan zetten! De workshop vindt...

Kroegcollege Benthem-arrest

Iedere rechtenstudent kent het Benthem-arrest, waarin het EVRM oordeelde dat een Kroonberoep zoals wij dat in Nederland kenden, in strijd is met artikel 6 lid 1 EVRM. Het arrest heeft dan ook een grote invloed gehad op het Nederlandse bestuursprocesrecht....

Kantoorlunch Trip Advocaten

Altijd al eens willen weten hoe het er bij Trip Advocaten en Notarissen aan toe gaat? Dit is je kans! Op 3 mei brengt Frederik van der Marck een bezoek aan advocatenkantoor Trip Advocaten te Groningen. Tijdens een gezellige lunch kun je op een...

RECENTE POSTS

De Wob en Whatsapp

De Wob en Whatsapp

Menig ambtenaar zal enigszins verbaasd met zijn ogen hebben geknipperd na het lezen van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de WhatsApp-uitspraak. De Afdeling heeft recent besloten dat WhatsAppberichten van ambtenaren onder de Wob vallen, of deze nu op een werktelefoon of een privételefoon staan. Hiermee gaat de Afdeling een stapje verder dan de Rechtbank Midden-Nederland, die zich beperkte tot WhatsAppberichten die zich bevinden op zakelijke telefoons. Maar hoezo is een WhatsAppbericht een document in de zin van de Wob? En berusten dergelijke berichten onder een bestuursorgaan? Sophie Perlot gaat in dit artikel geeft in op hoe de Rechtbank en de Afdeling tot dit oordeel zijn gekomen, waarbij zij afsluit met enige opvattingen over deze uitspraak.

KEI moeilijk?

KEI moeilijk?

In 2012 is op initiatief van de Rechtspraak begonnen met het opzetten van ‘KEI’ (Kwaliteit en Innovatie rechtspraak). Het hoofddoel hiervan was het mogelijk maken van volledige digitalisering binnen de rechtspraak binnen een paar jaar. Het hele KEI project heeft tot aan april 2018 al 220 miljoen euro gekost. Dit is een overschrijding van ruim 200 miljoen euro, nu de oorspronkelijke begroting was vastgelegd op 7 miljoen euro. In dit stuk kijkt Eline Jonkman naar KEI in het bestuursrecht, waarbij ze ingaat op de regeling in de Awb en wat er tot op heden van KEI in het bestuursrecht in de praktijk terecht is gekomen.

De loopbaan van een RUG-docent: een interview met Arend Koenes

De loopbaan van een RUG-docent: een interview met Arend Koenes

Voor een nieuwe MarcKrant Blog heeft Sophie Mein bij de vakgroep bestuursrecht-docent Arend Koenes uitgebreid geïnterviewd over zijn (studie)loopbaan, zijn werkweek en zijn werk als docent. De heer Koenes is als part-time docent verbonden aan de vakgroep Staats- en Bestuursrecht en Bestuurskunde (SBB) van de Rijksuniversiteit Groningen. Daarnaast is de heer Koenes werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (Inspectie-ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.