Geeft overlast van een festival een recht op nadeelcompensatie?

Behoort schade, in de vorm van overlast door de verlening van een vergunning voor een evenement van één dag, tot het normaal maatschappelijk risico?1

Het aantal festivals in Nederland groeit hard.2 In ons  dichtbevolkte land kan dat soms voor veel overlast zorgen bij omwonenden. Als burger wil je deze overlast zoveel mogelijk beperken. Is het systeem van nadeelcompensatie dan een geschikt middel om bijvoorbeeld deze overlast vergoed te krijgen? En zo ja, hoe dient dit dan beoordeeld te worden? Op 5 juli 2017 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) hierover een uitspraak gewezen, met een verhelderende noot van Michiel Tjepkema.Voordat MarcKrantcommissielid Hilde Klok hier verder op in gaat, zal ze eerst kort uiteen zetten wat nadeelcompensatie inhoudt.

Wat is nadeelcompensatie?

Bij de uitoefening van zijn bevoegdheden kan het soms zijn dat een bestuursorgaan daarbij schade toebrengt aan zijn burgers. Men kan bijvoorbeeld denken aan het bestuursorgaan dat een winkelstraat moet afsluiten om de straat te vernieuwen. De winkeliers van die straat kunnen dan schade (omzetverlies) leiden omdat zij tijdelijk minder goed bereikbaar zijn. Dit betekent echter niet dat het bestuursorgaan zich daarom van deze activiteiten moet onthouden. Hij moet het algemeen belang dienen. Daarbij is het ontstaan van schade in sommige gevallen onvermijdelijk. Wel kan een burger die hier mee te maken krijgt recht hebben op een schadevergoeding als tegemoetkoming voor het geleden nadeel, mits deze schade onevenredig groot is. Deze vergoeding van de geleden schade door een rechtmatige overheidsdaad noemen wij nadeelcompensatie.

De grondslag voor nadeelcompensatie wordt ontleend aan het égalitebeginsel (het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke lasten). Het égalitebeginsel is inmiddels gecodificeerd in art. 4:126 lid 1 Awb maar deze bepaling is nog niet in werking getreden.

Niet elk nadeel wordt zomaar vergoed. Aan nadeelcompensatie is een aantal criteria verbonden. Ten eerste moet de schade buiten het normaal maatschappelijke risico van de benadeelde vallen. Dit wordt de abnormale last genoemd. Een normale, maatschappelijke ontwikkeling (een ontwikkeling waarmee men rekening mee kan houden) valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Uit Kamerstukken blijkt verder dat het bestuursorgaan een zekere vrijheid heeft in het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico.4 Ten tweede dient de benadeelde te behoren tot een beperkte groep burgers of instellingen.5 Om voor nadeelcompensatie in aanmerking te komen dient er dus sprake te zijn van een kleine groep getroffenen. Daarbij wordt ook gekeken of de benadeelde onevenredig zwaar wordt getroffen in vergelijking met anderen binnen deze groep. Dit wordt de speciale last genoemd.

De feiten

De verzoeker in deze zaak woont vlakbij een recreatieterrein waar dancefestival Emporium gehouden wordt. De burgemeester heeft voor dit evenement een evenementenvergunning en ontheffing van de geluidsnormen verleend voor de tijden tussen 12:00 en 00:00 uur. De verzoeker heeft verzocht om nadeelcompensatie als gevolg van overlast van het evenement, met name door bezoekers die in de buurt van  zijn woning uit bussen stappen en over een weg naar het festivalterrein lopen. De burgemeester heeft dit verzoek afgewezen, met als motivatie dat het ondervonden nadeel behoort tot het normaal maatschappelijk risico. Bovendien is de overlast beperkt doordat de burgemeester voorwaarden aan de vergunningen heeft gesteld.

De rechtbank stelde vervolgens dat verzoeker onevenredig in zijn belangen was getroffen omdat verzoeker als enige met overlast zou worden geconfronteerd. De burgemeester gaat hiertegen in hoger beroep.

De overwegingen

De Afdeling oordeelt dat het normaal maatschappelijk risico dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Zo is van belang of het handelen van het bestuursorgaan als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden gezien waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, omdat het in de lijn der verwachtingen lag. Daarbij maakt het niet uit of er een concreet zicht bestond op de omvang, de plaats en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Daarnaast zijn de aard en de duur van het handelen van het bestuursorgaan van belang en de aard en de omvang van de toegebrachte schade.

Volgens de Afdeling valt de schade van de verzoeker onder het normaal maatschappelijk risico. Daartoe overweegt de Afdeling dat de gebeurtenis in de lijn der verwachtingen lag, nu het evenement al sinds 2005 jaarlijks wordt georganiseerd. Daarnaast heeft de overlast een tijdelijk karakter en heeft de burgemeester extra maatregelen genomen om de overlast te beperken. Verder geeft de aard en de omvang van de schade, de tijdelijke aantasting van het woongenot, evenmin aanleiding tot een ander oordeel.6 De Afdeling laat duidelijk zien dat het normaal maatschappelijk risico (onder andere) getoetst kan worden aan de volgende criteria: de lijn der verwachtingen, de ernst van de schade en de aard van de schade. Ook is er volgens de Afdeling geen sprake van een speciale last: er is geen grond voor te vinden dat de verzoeker als gevolg van de vergunningen zodanig zwaar is getroffen, dat het daaruit voortvloeiende nadeel redelijkerwijs niet voor zijn rekening mag worden gelaten.7 Het hoger beroep van de burgemeester wordt dan ook gegrond verklaard.

Conclusie

In deze zaak vangt de verzoeker bot en het lijkt er niet op dat burgers die in de toekomst overlast ondervinden van festivals op deze manier schadevergoeding kunnen ontvangen. Daarvoor duren de meeste festivals simpelweg te kort en liggen zij vaak in de lijn der verwachting omdat zij jaarlijks terugkeren. Volgens Tjepkema verbaast het niet dat een eendaags evenement zoals Emporium tot het normaal maatschappelijk risico behoort, maar hij vraagt zich daarbij wel af waar de grens ligt. Moeten burgers ook meerdaagse evenementen dulden? Wanneer is de overlast niet meer aanvaardbaar?8 Betoogd zou namelijk ook kunnen worden dat júist een jaarlijks terugkerend evenement meer recht geeft op nadeelcompensatie nu de overlast voor omwonenden daarmee ook groter wordt, doordat zij jaar in jaar uit te maken krijgen met de – voor hen - ongewenste neveneffecten van het evenement.

De weg van verzoeker om schadevergoeding te vorderen via nadeelcompensatie is bovendien een creatieve en ongebruikelijke, aangezien hij hiermee niet de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening bestrijdt. Als de verzoeker de overlast volgend jaar weer wil voorkomen, dan is bezwaar aantekenen tegen de verleende vergunning mogelijk een betere optie.

Mijns inziens dient nadeelcompensatie niet te lichtvoetig worden toegekend. Ik ben het met Tjepkema eens dat een eendaags evenement tot het normaal maatschappelijk risico behoort. In ons dichtbevolkte land ondervindt elke burger wel een dag geluidsoverlast of ander hinder. Als nadeelcompensatie eens te vaak wordt toegekend is immers het einde zoek. Wel is het naar mijn mening verstandig dat de gemeente bij het toekennen van een evenementenvergunning probeert de overlast zoveel mogelijk te beperken, door bijvoorbeeld rekening te houden met het aantal evenementen dat jaarlijks in de buurt wordt gehouden. 

1 ABRvS 05 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1787, m.nt. M.K.G. Tjepkema.
2http://www.consultancy.nl/nieuws/14191/aantal-festivals-in-nederland-groeit-hard-muziekfestivals-meest-in-trek
3 ABRvS 05 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1787, m.nt. M.K.G. Tjepkema.
4 Kamerstukken II, 2010/2011, 32 621, nr. 3, p. 18.
5 ABRvS 06 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, m.nt. P.J.J. van Buuren (Van Vlodrop).
6 ABRvS 06 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, r.o. 6.1.
7 ABRvS 06 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, r.o. 6.1.
8 ABRvS 06 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, m.nt. M.K.G. Tjepkema.

door: Hilde Klok